法制办负责人解答“土地复垦条例”有关问题

国务院法制办负责人就《土地复垦条例》
有关问题答记者问

    2011年3月5日，国务院总理温家宝签署国务院令公布《土地复垦条例》（以下简称条例），该条例自公布之日施行。日前，国务院法制办公室负责人就条例的有关问题回答了记者的提问。

    问：为什么要制定该条例？

    答：为了加强土地复垦工作，1988年国务院制定了《土地复垦规定》。这个条例的制定，对促进土地复垦工作发挥了重要作用。但是，随着我国经济的快速发展，生产建设活动的强度、广度越来越大，实践中出现了损毁土地“旧账未还清，新账又增加”的情况，需要通过全面修订《土地复垦规定》加以解决：

    一是每年生产建设活动新损毁的土地不断增加，需要进一步强化土地复垦义务人的复垦责任，加强和落实监管措施，建立有效的监管制约机制、资金保障机制和严格的责任追究机制，努力做到“新账不欠”。

    二是大量的历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地尚未能及时得到复垦，需要明确其复垦主体、资金渠道，规范其复垦管理等，努力争取“旧账快还”。

    三是土地复垦需要巨大的资金投入，需要进一步完善土地复垦激励措施，在鼓励土地复垦义务人积极主动复垦的同时，采取相应鼓励措施吸引地方政府、社会各方积极参与历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，力争实现土地复垦全社会参与。

    问：条例对土地复垦的责任主体是如何界定的？

    答：开展土地复垦工作，首先要搞清楚该谁承担复垦责任，解决“谁来复垦”的问题。条例结合损毁土地的成因，对土地复垦的责任主体作了明确界定：

    一是规定生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。具体包括：（一）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；（二）地下采矿等造成地表塌陷的土地；（三）堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；（四）能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。

    二是规定由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地（即历史遗留损毁土地），以及自然灾害损毁土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。这一规定主要是为了解决历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦责任主体缺失的问题。

    问：为了敦促土地复垦义务人自觉履行土地复垦义务，条例规定了哪些制度措施？

    答：土地复垦义务人是否自觉履行复垦义务，是做到“新账不欠”的关键。为了做到这一点，条例作了如下规定：
一是建立土地复垦方案的编制与审查制度。条例要求土地复垦义务人按照规定编制土地复垦方案；未编制或者编制不符合要求的，有关政府不得批准建设用地，有关国土资源主管部门不得批准采矿许可证。对于在本条例施行前虽然已经批完用地和采矿许可证，但本条例施行后继续损毁土地的，要补充编制土地复垦方案。土地复垦方案编制与审查制度，是推动土地复垦工作的一个重要抓手。不仅可以让土地复垦义务人认识到土地复垦的重要性，更是给土地复垦义务人如何进行复垦指明了方向。

    二是加强对土地复垦实施环节的监督管理。条例要求土地复垦义务人按照土地复垦方案开展土地复垦工作；生产建设周期长、需要分阶段实施复垦的，土地复垦义务人应当将土地复垦工作与生产建设活动统一规划、统筹实施。同时，规定土地复垦义务人要定期报告有关土地复垦情况，国土资源主管部门要加强监督。

    三是建立土地复垦资金保障机制。有没有资金，是土地复垦工作能不能真正落实的基础、保障。从实践中看，大量损毁土地没有得到复垦最重要的原因就是资金没有落实，以至于最后土地复垦义务人逃避责任，把包袱甩给了国家。因此，为了防止和杜绝此种情况的出现，条例要求土地复垦义务人将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资；土地复垦义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，要缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。

    四是完善土地复垦验收的程序和要求。验收环节是复垦的关键环节。土地有没有复垦好，合不合格，全靠验收来把关。为此，条例要求土地复垦义务人完成土地复垦任务后，应当按照规定向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请验收，并明确了验收程序、验收内容和验收结果。其中，为了防止复垦验收中弄虚作假，条例还特别建立了多部门共同验收、专家参与、初步验收结果公开听取意见等制度，加大对验收环节的规范和监督力度。

    五是强化对土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的制约手段。条例规定土地复垦义务人不依法履行复垦义务的，有关政府和国土资源主管部门不得批准新的建设用地、采矿许可证，也不得批准采矿许可证的延续、变更和注销。这项制度也是一个重要的抓手，对于需要持续进行生产建设活动的土地复垦义务人来说，这项制度的约束力将非常有效。

    上述五项制度作为一个整体，明确了生产建设活动损毁土地复垦各个环节的要求，形成了比较有约束力的监管措施链条，将有力地促进土地复垦义务人自觉履行土地复垦义务。

    问：为了加强历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，条例作了哪些规定？

    答：大量历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦是土地复垦工作的难点。为了做到“旧账快还”，条例作了如下规定：

    一是要求编制土地复垦专项规划。条例规定，县级以上人民政府国土资源主管部门要对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地进行调查评价，并在此基础上编制土地复垦专项规划，确定复垦的重点区域、目标任务和要求。

    二是明确投资渠道。条例规定，对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，政府应当投入资金进行复垦，或者按照“谁投资，谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦。对于土地权利人自行复垦的，给予相应的扶持、优惠措施。

    三是规范土地复垦项目的管理方式和要求。条例规定，国家对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦按项目实施管理，同时对项目管理的各个环节，包括项目的确定、项目设计书的编制、施工单位的确定、项目的实施和验收等作了明确规定。

    问：为了调动土地复垦义务人、地方政府和社会各方复垦的积极性，条例规定了哪些激励措施？

    答：土地复垦激励机制是促进土地复垦工作的重要手段。为了调动全社会参与土地复垦的积极性，条例作了如下规定：

    一是明确对土地复垦义务人积极主动复垦的税收激励措施。条例规定，土地复垦义务人在规定的期限内将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复原状的，依照国家有关税收法律法规的规定退还已经缴纳的耕地占用税。

    二是完善对社会投资者参与复垦的激励措施。条例规定，社会投资复垦的历史遗留损毁土地或者自然灾害损毁土地，属于无使用权人的国有土地的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给投资单位或者个人长期从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。

    三是规定对土地权利人自行复垦的激励措施。条例规定，土地权利人自行将历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。

    四是明确对地方政府复垦的激励措施。条例规定，县级以上地方人民政府将历史遗留损毁和自然灾害损毁的建设用地复垦为耕地的，按照国家有关规定可以作为本省、自治区、直辖市内进行非农建设占用耕地时的补充耕地指标。

    问：条例对土地复垦中出现的违法行为规定了哪些法律责任？

    答：为了使条例规定的各项制度措施落到实处，切实惩处违法行为，需要严格监管部门和土地复垦义务人的法律责任。为此，条例作了如下规定：

    一是针对监管部门及其工作人员在复垦工作中可能出现的各种徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的行为，包括违法许可，截留、挤占、挪用土地复垦费，在验收中弄虚作假，不依法履行监管职责或者不依法查处违法行为，谋取不正当利益等等，规定了依法处分、追究刑事责任等相应的法律责任。

    二是针对土地复垦义务人在复垦活动中可能出现的各种违法行为，包括未按照规定补充编制土地复垦方案、安排土地复垦费用、进行表土剥离、报告有关情况、缴纳土地复垦费，将重金属污染物或者其他有毒有害物质用作回填或者充填材料，拒绝、阻碍监督检查或者弄虚作假等等，规定了责令限期改正、责令停止违法行为、限期治理、罚款、吊销采矿许可证等相应的法律责任。