解决“黑户”还户籍制度本质功能

总量在1300万左右、占总人口数量1%的中国人没有户口，这已经成为一个影响社会公平、和谐的重大问题。11月21日，公安部部长郭声琨主持召开公安部党委会议暨部全面深化改革领导小组第十七次(扩大)会议。会议的两大主题，一个是反恐工作，另一个就是解决全国无户籍人口的户口登记问题。(《第一财经日报》11月24日)

无户籍人口俗称“黑户”，已是媒体多年来持续关注的一个群体。虽然个别地区近年来已经在尝试给“黑户”上户，并在弱化计生政策与户籍的捆绑等方面作出了改进，但整体上，总数超过千万的“黑户”的命运，依然充满着不确定性，随着“黑户”二代的出生，他们所面临的风险和由之可能给社会带来的问题，都在加剧。在这一背景下，公安部研究解决全国无户籍人口的户口登记问题，实属必要。这也意味着在顶层设计层面，“黑户”问题有望得到实质性解决。

现实语境下，“黑户”问题几乎总是与计生问题一同出现。相关调查统计就显示，60%以上的“黑户”都属于超生人员。而按照相关法规，其实“黑户”问题本不应该存在。根据《中华人民共和国户口登记条例》，对出生的中国公民予以户口登记，没有任何附加条件。对于计生政策与户籍的捆绑，1988年公安部、原国家计生委也联合下文，禁止将计生证明、超生罚款与户口登记捆绑，2014年7月国家卫计委官员也再次重申，将落户、入学、低保与父母落实计划生育情况挂钩，与国家法律法规不符，应当坚决禁止。

种种规章制度明确表明，“黑户”问题很大程度上是因为在正式制度之外，形成了另一种次一级的权力运行规则，可称之为“土政策”“潜规则”。正是户口登记的功利化和其正常作用的被扭曲，才导致了“黑户”的出现。户籍的本质作用是自然人确立公民身份的法律文件，上户口本来就应该是无条件的。而将上户口与计生捆绑，也就意味着公民身份的获得变成了一种治理手段。然而，为了确保一种政策得到执行，就可令公民身份有被剥夺之虞，这显然与相关法律和法治社会的要求、与“以人为本”理念大有背离。

从公民权利的角度看，计生政策的执行相较于公民身份的获得，显然应是次一级问题，但现实中，计生政策的执行却屡屡凌驾于公民身份和权利的保障之上，这无疑构成了一种治理上的背反。要解决“黑户”问题，首先有必要从法律和现实层面确立和还原公民身份与权利的“元问题”地位，即任何治理都不应该侵犯这一核心权利。而对于地方所出台的将户籍与计生捆绑的做法，也要及时作出规制并进行相应处罚。

事实上，很多社会问题的衍生，其实都与一些根本问题和次级问题的错配有关。一些领域的治理，由于政绩要求、考核压力甚至是关联利益，动辄越过了公民权利的界限，这与将人视为目的的发展理念明显不符。在当下有关解决“黑户”问题的讨论中，有一部分原因同样带有功利色彩，如中国人口已经进入严重少子化和快速老龄化的新常态。如果缺少了这1300多万“黑户”，统计层面的少子化程度、老龄化程度会更加严重。这种说法或许符合现实，但却依旧未指出公民身份获得的无条件性，不得不说仍有着理念上的缺陷。

“元问题”得到了解决，其他问题自然迎刃而解。要看到，“黑户”问题的存在，已不仅是一个社会问题，更是一个政治问题。他们没有户籍资料，没有对应的公共服务，甚至连出行、就业、接受教育等基本权利都得不到保障，在事实上已经成了“不被承认的公民”。这关系到整体公民对于国家的归属感，不能不引起正